秘鲁位于南美洲西部，拥有得天独厚的自然资源和丰富的文化遗产，是连接南美洲和其他大洲的关键枢纽。近年来，秘鲁经济发展迅速，但受历史原因和地理条件的限制，基础设施建设相对滞后。为了改变这一现状，秘鲁采取政府间合作模式推进了2019年泛美运动会场馆、库斯科钦切罗国际机场、利马和库斯科的两座医院、新中央公路等一系列基础设施项目建设。政府间合作模式有效克服了秘鲁基础设施建设推进缓慢、预算不可控、合规风险多等弊端。为更好地学习借鉴全球基础设施建设经验，进一步提升基础设施建设效率，近期秘鲁交通通讯部拟采用政府间合作模式推进利马-伊卡铁路等基础设施项目建设，并首次向中国驻秘使馆发出了邀请函。

秘鲁基础设施项目政府间合作模式有其自身特点，与我国传统意义上需要中国政府进行投资、融资、担保等兜底的政府间合作模式具有本质区别。本文旨在分析秘鲁基础设施项目政府间合作模式运作的步骤和方式，厘清外国政府在参与秘鲁基础设施项目中的权利和义务，促进中国政府及企业更好地参与秘鲁基础设施政府间合作项目。

秘鲁基础设施项目政府间合作模式介绍

一、合作模式的概念

秘鲁政府间合作项目模式，是指秘鲁政府为引进国际先进技术和管理能力，由其政府部门（业主单位）邀请外国政府机构或驻秘使馆推荐专业团队设立项目管理办公室，对项目建设和运维进行全过程管理的项目运作模式。

二、合作模式的实施步骤

根据基础设施项目的类型，秘鲁政府间合作模式的项目周期大致分为三个阶段：

（一）竞标、签约阶段

1.在业主（一般为秘鲁政府相关部委）组织完成项目概念性研究或投资前研究后，启动政府间合作模式，邀请外国政府驻秘使馆提交参与项目的兴趣函。

2.由外国政府组织团队递交技术和经济方案。

3.秘鲁政府机构评估、确认外国政府递交的技术和经济方案。

4.签署政府间合作协议。

5.缔约的外国政府根据政府间合作协议推荐专业团队，就合作项目成立项目管理办公室，项目管理办公室开始运作管理项目。

（二）承包商竞标及实施阶段

1.项目管理办公室开始运作，规划项目的设计、施工、运营（如有）的招标计划，大型项目通常会分标段进行招标。

2.项目管理办公室组织项目招标，可以单独就设计部分招标，完成后再进行施工部分招标，也可以选择就设计施工一体招标。

3.由项目管理办公室进行设计单位、监理单位、施工单位递交的标书进行评估和授标。

4.签署相关项目实施合同。

5.设计、监理、施工方在项目业主及项目管理办公室的管理下按照合同实施项目。

（三）运营维护商竞标及运维阶段

1.项目管理办公室组织进行运营维护商招标。

2.运营维护商进行投标。

3.由项目管理办公室组织进行评估和授标。

4.签署运营维护合同。

5.运营维护方在项目业主及项目管理办公室的管理下按照合同进行项目运维。

三、合作模式的特点

基础设施建设政府间合作模式是秘鲁政府为解决基础设施建设领域项目推进缓慢、解约项目众多、项目成本超支、合规风险多等问题的创新之举，旨在引进国际先进的技术和管理经验，破除秘鲁既有法律体系对基础设施项目推进的不当束缚，在政府间合作下更快、更有效、更直接地推进项目实施，实现秘鲁与合作国家的共赢。

秘鲁基础设施政府间合作项目最主要的特点是项目建设资金一般由秘鲁政府财政负责（特殊情形下会有融资），采用政府间协议模式，由秘鲁政府机构委托外国政府推荐的项目管理办公室对项目进行运作，并参与项目的前期（项目规划、初步研究、项目评估、财务结构、可行性研究等）、项目设计（基础及详细设计）、采购（准备招标文件、协助业主招标）、项目执行（项目管理、施工监督）、运营与维护（运营管理和监督）各阶段，其组织形式没有法律强制性规定，按照秘鲁惯例采用联营体形式，即各国使馆推荐各自的企业，多方签署联营体协议组成联营体，该联营体协议是否受秘鲁法律约束，取决于协议本身（通常会受秘鲁公司法、民法约束）。整个政府间合作项目会受到秘鲁国家审计局全程审计监督，秘鲁采购监督机构（OSCE）可在业主要求下介入，对项目相关方进行调查，并可以通报业主，不影响业主行使自身权利，但可能会影响项目计价资料审批进展。此外，各方的法律纠纷大多诉诸于国际仲裁。法律并未禁止项目的设计方和项目管理办公室联营体成员方存在同一控股股东，但是存在同一股东“一家独大”的情形容易被舆论关注引发风险。

从秘鲁政府的角度，该模式主要有以下优势：一是政府间合作模式能够优化招标程序，同时又不忽视规范性、严谨性；二是有效降低政府机构在选择供应商和承包商过程中的不合规风险；三是提高与供应商和承包商的谈判能力，从而获得更优质的报价，为国家带来更多利益；四是能够促进其他国家向秘鲁传受相关国际准则、标准、技术和管理经验，提高秘鲁基础设施领域的国际化水平。

从外国政府的角度，该模式既有优势，也存在一些风险。主要优势表现为：一是通过提供技术和管理输出的模式增加该国对秘鲁的影响力；二是在履行政府间协议的过程中，外国政府推荐的项目管理团队能够获取相应的费用和业绩，为外国机构（企业）提供商业机会、提升企业品牌形象；三是外国政府一般不需要对项目本身的投资、融资、建设、运营、维护负责。另外，主要风险是外国政府实质上在为项目管理团队的能力进行背书，政府间合作项目的成败会在一定程度上影响外国政府的形象。

外国政府参与秘鲁政府间合作项目的环节和内容

一、外国政府参与的环节

作为外国政府，主要通过政府机构或者驻秘鲁使馆参与基础设施项目的政府间签约阶段。在成立项目管理办公室之前，与秘鲁政府机构（项目业主）进行直接沟通和管理均以外国政府机构或者驻秘鲁使馆的名义，包括兴趣函的递交、正式签约等环节。在项目管理办公室成立以后，主要工作均由项目管理团队进行协调和组织，外国政府提供相关支持。

二、外国政府参与的内容

被选定的外国政府在基础设施项目中根据协议约定承担权利和义务。外国政府主要权利如下：一是具有参与决策的权利。有权参与项目管理团队的组建和运作，对项目的重大决策、技术标准、建设规划等提供建议。二是监督项目执行。有权对项目的执行情况进行监督，确保项目按照既定计划、标准、合同推进，保障项目实施的质量和进度。三是获取项目信息。有权获取项目技术资料、进度报告、财务状况等信息。四是享受回报或者收益。如基础设施项目带来的交通便利、贸易增长等，有权按照协议获取相应的回报或者收益。主要义务：一是提供资金（需另行协商签订协议）、技术、管理支持。二是遵守当地的法律法规，包括但不限于建筑、环保、劳动法规，但可以根据政府间协议和秘鲁政府对政府间项目的支持政策排除相关法律的适用。三是尊重所在国的主权和政策。四是促进项目合作与协调，有义务与秘鲁政府及相关方进行积极沟通与协调，共同解决项目中出现的问题和困难，推动项目顺利进行。另外，还需要按照协议履行保密、知识产权保护等义务。

秘鲁基础设施项目政府间合作案例介绍

一、秘鲁与英国政府合作案例

2017年，秘鲁第一次采用政府间合作模式运作基础设施项目，通过与英国政府签署政府间合作协议，由英国政府指派管理团队，协助秘鲁进行泛美运动会（于2019年举行）场馆建设的招标和管理。该模式取得了较好的效果，原计划取消的运动会得以按期举办。因此，该模式受到了秘鲁各界的广泛关注，被秘鲁政府认为是工程执行最快、最有效的模式。随后在2020年，秘鲁政府与英国政府就秘鲁北部地区灾后重建项目群再次签署了政府间合作协议，与泛美运动会的管理方式相同。2021年11月，秘鲁政府与英国政府就“秘鲁两百周年学校”项目群签署政府间合作协议，就秘鲁全国各地多个地区的学校建设提供技术援助。

二、秘鲁与韩国政府合作案例

2019年10月，秘鲁交通通讯部与韩国政府签署政府间合作协议，韩国政府在库斯科钦切罗国际机场的设计、施工和调试阶段提供技术援助服务。2021年，由韩国现代公司与秘鲁本地公司组建的联营体中标该机场的前期施工合同，合同额1.438亿美元。

三、秘鲁与法国政府合作案例

2020年，秘鲁政府与法国政府签署政府间合作协议，就位于利马和库斯科的两座医院项目建设工程中提供技术援助。2021年5月，秘鲁政府再次与法国政府签署政府间合作协议，就投资约120亿索尔的新中央公路项目和投资约8.2亿索尔的卡亚俄圣罗莎公路项目提供管理支持。目前已成立针对这两个项目的项目管理办公室，于2024年10月28日完成项目路演，后续项目将进入招标准备阶段。

中方参与秘鲁基础设施政府间合作项目的建议

秘鲁政府财力较为雄厚、基础设施市场规模较大、区位优势比较显著，建议中国政府有关机构能够引导、支持、推动中资企业平等、合规、有序参与秘鲁基础设施政府间合作项目，更好地实现共商、共建、共享目标。

一是，政府或者行业协会组织相关研究机构对各国基础设施政府间合作项目模式进行研究，明确各种政府间合作模式之间的区别和联系，为后续与秘鲁政府磋商政府间协议奠定基础。

二是，相关参与方要及时总结雅万高铁、中老铁路、亚吉铁路、蒙内铁路、匈塞铁路等政府间合作项目经验，避免中方为外国基础设施项目的投资、融资、建设、担保、运营等事项进行过度的兜底。

三是，中方有关部委、驻秘使馆、对外承包商会等相关机构要齐心协力，共同争取中方与其他国家平等参与秘鲁各类基础设施政府间合作项目的权利，避免受到歧视、不公平、不公正的待遇。

四是，国家有关部委、驻秘使馆、对外承包商会等要引导中资企业有序、合规参与秘鲁基础设施政府间合作项目，在项目管理办公室的推荐中做到能力优先、公平公正，避免中资机构间无序竞争。

五是，中资企业应及时总结在秘鲁基建市场的经验教训，学习借鉴英国、法国、韩国等国在秘鲁实施政府间合作项目的经验，致力聚焦各自主责主业打造示范性的政府间合作项目，既要实现企业盈利和树品牌目标，也要为秘鲁国家和社会贡献精品工程。

（作者：温平生 单位：中国中铁股份有限公司）